2010年9月2日

“总统靠不住”的历史渊源

作者:维舟 媒体从业者

要了解一个国家,最直接的办法是追溯它立国之初的格局。这一点似乎尤其适用于美国,原因之一是作为其立国之本的联邦宪法,自颁布之后的两百多年里,除了十多条修正案之外,没有任何变动,至今指导和规范着美国社会的一切方面。与这种稳定性适成对比的是,这部宪法在其最初制定的时候,对其中的每一个条文,制宪者之间却爆发过极其激烈的争执,其中麦迪逊、汉密尔顿等为联邦制进行的辩护最终结集为这一本《联邦论》,至今仍被公认为是对美国联邦宪法的最好解释。

当时的美国百废待兴――甚至还没有一个"美国"存在,因为从英国获得独立的北美十三个殖民地,事实上是十三个小国家,各自都有自己的宪法、民选政府、民兵武装和法律文字体系,它们之间可能唯一的共同点就是反对英国统治。不仅如此,它们面积和人口差别悬殊,历史渊源、社会结构和人口组成都各不相同,彼此也互不隶属。因此,一个现实的问题是:独立之后该怎么办?大体上,制宪会议就是关于"美国向何处去"的争论。当时主张中央集权的国民政府论者不多,但却有一股强大的思潮坚持保留各邦独立主权的邦权论,而汉密尔顿等主张的联邦论则是这两者的妥协。

虽然美国历史的总体趋势是联邦权力的不断扩张,但对州权的强调却从未衰歇。时至今日,美国联邦最高法院对各州法院的审判均表示尊重,并不以"纠正"其判决为己任;而1963年亚拉巴马州长以捍卫州权为由,阻止联邦政府让黑人进入大学的举止,更为世人所周知。美国人对"大政府"可能对地方自治权力所造成的侵犯极为警惕,而其理论的源头仍是北美十三个殖民地时期所奠定的。两百年后尚且如此,可以想见在当时那种强调独立自主、"各自好好过"的呼声有多么强烈――那时的美国,实际上是十三个小国家组成的松散联盟,与其说它像今天的美国,不如说它更像当下的欧盟。

汉密尔顿等人已意识到这种联盟体制巨大和根本的缺陷,那就是:"为联邦立法,要取得各邦的集体同意,不能立法管理生活在各邦的公民个人。"因此联邦决议虽然理论上对各邦宪法有约束力,实际上却常被置之不理,最多是礼貌地予以尊重。鉴于各邦情况迥异,如果要全体通过,那么"真正运作起来,会使行政陷入尴尬,摧毁政府活力",很可能因为某个顽固的少数卡在那儿,使得明明最佳的办事模式无法获得通过。
――正如现在的欧洲,取代欧盟宪法的《里斯本条约》光是为取得27个成员国的同意就花费了8年时间进行谈判和批准。如果要强行通过,或纠正某个违法的邦,那就只能用武力裁决,而到了这一步,就是全民的悲剧了。

此外,还有一些现实的考虑:当时初生的美国仅有300万人,还太弱小,十三个邦如果各自为政,无论有意无意,很容易让仍然敌视它们的英国找到开战理由,并各个击破。而一个全国联邦政府不仅减少了这种授人以柄的可能性,在管理财政和军队上也能减少各邦负担。联邦也为一定程度的有力决策提供了保障,而松散的联盟议会因为内部歧异太大,常常存在不稳定――后来担任美国总统的约翰・亚当斯是当时联盟议会派驻英国大使,在伦敦备受冷落,英国人不愿意与他谈通商条约,原因就是认为美国无力兑现诺言。

正因为美国制宪会议时的历史背景是联邦权力和邦权论的妥协,因此我们在美国的政治体制设计中处处可以看到分权、制衡原则的贯彻。汉密尔顿强调要让行政官和法官保持独立性,就必须首先让他们的薪水独立于立法部门议会。他意识到司法在三个部门中最弱,因为它永远不可能主动侵入其他两个部门,因此必须要加强司法部门的自我捍卫能力。事实上,他认为当时邦权过分高涨,以至于需要用联邦权力来加以约束和制衡。

这种对权力的分离、制衡的高度意识,表明了建国初期的美国人对权力的强烈不信任感,而这是与基督教新教中的幽暗意识密不可分的。美国《独立宣言》中矛头就直指英国国王乔治三世滥用权力,因此美国人普遍对手握权力的人抱有警惕心理,时至今日,人们仍抱有这种心态――"总统是靠不住的"。用塞缪尔・亨廷顿的话说,"当一个美国人在思考建立政府的问题时,他所想的不是树立权威和累积权力,而是限制权威和分割权力。"华盛顿是美国国父,也是第一位和唯一一位全票当选的美国总统,但当他调集民兵弹压抗税农民时,虽未杀一人,却引起杰斐逊撰文提醒美国民众,
"推翻乔治三世(英国国王)后,要警惕美国出现乔治一世(指乔治・华盛顿)。"

当时十三位邦长虽是所在邦海陆民兵总司令,但招募军队、宣战、媾和的权力,却都掌握在议会手里;更重要的是,多数邦长任期只有一年。现在人们认为众议员两年的任期太短,但当时把众议员任期从一年改为两年时,却引发过轩然大波。因此,当汉密尔顿等人倡议总统终身制时,遭到许多代表强烈反对,虽然无人能证明,总统任期究竟是三年好,还是五年或七年好,因为这是一个带有任意性的问题――最终,屡经妥协和实践,才确定四年一届的总统任期。

当时还有一种流行的观点,认为总统太精明强干,不合共和精神,甚至会破坏体制――这在一定程度上也不无道理,能干的林肯和小罗斯福执政期间,都曾大幅扩张联邦权力。不过凡事有一利必有其一弊,正如汉密尔顿所言,软弱总统往往也意味着软弱行政,不管理论如何,实践中这必将是个差劲政府。

这种观点也透露出他们高度的务实态度,虽然汉密尔顿和麦迪逊当时都只有三四十岁,但却对各种政治体制的优劣有着深切的洞察,且不为一时的意识形态所遮蔽。在他们看来,荷兰、威尼斯虽然"一直顶着共和国的桂冠",其实最高权力"没有一丝来自人民",而民选议会领导下的英国,却堪称世上最好战的国家。汉密尔顿甚至不认为陪审团制度跟维护公民权利到底"有何不可分割的联系"。

至于政党政治,更是他们最为警惕的。美国两党政治在那个时代尚未出现,但他们已经预见到那种本于人性的流弊――不容异己、不顾其他公民利益和整个社会的长远利益。值得注意的是,这里几乎没谈党派政治的好处,却大谈如何控制其后果,同时猛烈抨击完全平等的直接民主,认为那"从来就是骚乱和对抗的竞技场,个人安全和产权,从未得到保障,总体来说,直接民主制,都是短命的,而且死得暴烈"。这些进步保守主义思想家意识到民主政治是不可阻挡的潮流,但却又对此心怀恐惧,因此他们留下的政治设计,往往与现在某些民主原教旨主义者所想的有巨大差别。美国的法官终身制和公务员考核制实际上是"非民主"的,而控制政党政治后果等宪法安排更是着眼于如何避免无限制的竞争性民主可能带来的负面后果。这正是后人所应深思之处。

来源:第一财经日报

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