2010年8月30日

舆论监督靠什么保障?

立法保护不了记者

由于在大学讲授过多年新闻传播法,也以律师身份帮助过一些记者维权,因而每有事关舆论监督的事件,诸如网民发帖被抓、记者采访被打、报道问题被拘传、被网上通缉、被治罪,等等,总有记者朋友会对我进行采访,经常会问到我们的法律是否有缺陷,问题的存在是不是与我们没有新闻法有关;而一些同仁在就舆论监督问题接受采访时,也通常会指出我们的制度不完善,没有新闻法什么的。

很多人所说的新闻法,是指冠以"新闻法"这样一个名称的法律。在这个意义上讲,我国目前确实还没有《新闻法》。上个世纪80年代《新闻法》就进入立法机关的立法计划,并在几近提交全国人大讨论通过时因特殊时势停滞下来并萎顿至今。从此情势来看,短期内要制订一部专门的《新闻法》,是不现实的。那舆论监督经常遇到的问题,是不是与没有专门的《新闻法》有关呢?我不这样认为。

我国目前虽然没有一部专门的《新闻法》,但并不意味着我国的新闻传播活动处于法律真空。事实上,有关新闻传播方方面面的社会关系,在目前的法律体系里,都可以找到相应的规则来予以调整和规范。包括《宪法》关于言论、出版自由以及公民对国家机关及国家工作人员的批评、控告、申诉、检举等权利的规定;《刑法》关于侮辱罪、诽谤罪、诬告陷害罪、损害商业信誉、商品声誉罪、煽动颠覆国家政权罪等诸多与言论有关的犯罪的规定;《民法通则》及《侵权责任法》关于保护公民、法人名誉权的规定;《出版管理条例》、《广播电视管理条例》、《互联网信息服务管理办法》、《政府信息公开条例》,等等法规,以及大量有关新闻出版、广播电视及互联网管理方面的规章。

在目前,如果准确执行、认真落实宪法及有关法律,排除各种不合理的甚至违背宪法、法律和有关国际人权保护文件的法规的适用,我们会发现,我们希望通过专门的新闻法来解决的问题,或者说绝大多数问题,都将得到很好的解决。而目前很多呼吁新闻立法者试图通过新闻立法来解决的问题,其实是完全可以通过现行的其他法律解决的,而有的问题则是通过了一部专门的《新闻法》也解决不了的。

很多从事新闻工作的人常常会抱怨,新闻采访权没有保障,记者在采访过程中有时人身安全都成问题,希望立法予以解决。实际上,权利总是与义务相对应的,如果说记者的采访是一种权利,那无疑意味着被采访对象有接受采访的义务,否则就需要承担责任。而如果记者的采访是权利,那么记者与他人接受采访义务的对等义务又是什么呢?显然没有。这意味,所谓记者的采访权除了在向那些对公共信息负有公开义务的公共机构收集信息时体现为权利之外,对其他非信息公开义务主体而言,是无所谓权利的。而对信息公开义务主体来说,其公开信息并不只是对记者的义务,而是对全体有知情权的公民的义务。因此,人们通常所说的采访权,在某种意义上仅仅是一种采集信息的自由。

从立法上来讲,不可能将采访权作为新闻从业人员的专属权利来予以规定。实际上,即使法律规定记者有采访权,也不可像其他权利那样通过可救济的方式予以实现!至于记者采访的安全问题,其实是普通法解决的问题,无论记者有没有采访权,也都有生命安全的权利,任何人不得侵犯。记者如果在采访中受到伤害,完全可以通过现行刑事、民事法律来对责任人追究责任,而用不着叠床架屋地在现行法律之外制订一部专门的《新闻法》来解决。而且,专门制订《新闻法》来解决与新闻传播活动相关的民事和刑事问题,也不符合立法体例。

至于新闻传播失范对其他权利和利益的损害,也完全可以在现有法律体系中找到救济依据,而用不着制订一部专门的《新闻法》来解决问题。目前没有专门的《新闻法》,记者和媒体的采访、报道行为,也不是无法无天的。

记者作为信息的收集者和发布者,在触动他人利益时,与舆论监督对象产生纷争甚至遭到伤害,都是利益博弈的正常生态。很难想象,有一部《新闻法》规定了记者采访权,采访对象就会乖乖接受记者采访了。也很难想象,因为有一部《新闻法》规定了记者的采访权,在记者采访报道触动他人利益时,采访对象也能对记者彬彬有礼,温顺地配合记者采访报道。

新闻(传播)法说到底是平衡言论自由、新闻自由与其他利益关系的法,其重心在于保障言论自由、新闻自由。自由就意味着没有禁止,正所谓"法无禁止即自由"。无论多么强调对言论自由、新闻自由的保障,立法越多都意味着限制就越多,自由就越少。因此,寄希望于通过立法来保障言论自由、新闻自由,根本就是南辕北辙。

自由并不是绝对的,其总是要受限于其他的合法的权利和自由。因此,对于言论自由、新闻自由的保护,就是审慎地平衡言论自由、新闻自由与其他利益的关系,尽可能合理地对言论自由、新闻自由进行限制。这种平衡是一个动态的过程,是根本不可能通过立法来完成的;而对言论自由、新闻自由的限制是否合理以及是否超越了其界线,总是需要根据具体的情势来审度。在此意义上,对言论自由、新闻自由的保障,根本并不在于立法,而在于司法。

关键在于司法

我国《宪法》关于保护言论自由的规定,可能比世界公认言论自由保护最好的美国宪法第一修正案关于保护言论自由的规定还要先进。比如,根据《宪法》第四十一条的规定,对于公民予以批评、提出申诉、控告、检举的国家机关和国家工作人员,应该接受有关部门的调查处理,只有经过有关部门的调查处理,被证明清白的情况下,才能够向对其提出申诉、控告、检举的公民主张权利,去追究相应公民"捏造或者歪曲事实进行诬告陷害"的法律责任。而要证明对其提出申诉、控告、检举的公民"捏造或者歪曲事实进行诬告陷害",将十分困难!这对言论自由、新闻自由的保护力度,实际上比美国联邦最高法院在《纽约时报》上诉沙利文案时,对宪法第一修正案所引伸出来的"公众人物"对媒体提起诽谤诉讼需要证明媒体对失实报道具有"实际恶意"的原则,还要大。

但我们国家对言论自由、新闻自由的保护在国际上却屡受诟病。这是为什么呢?

在我国,常常是各级权力部门对其管辖的范围擅自制定限制言论自由的规定。不仅各级部门、机构制定、发布的法规、规章以及名目繁多的文件、通知,在限制言论自由,一些行政机关随时作出的决定、命令,都在对言论自由进行限制。《宪法》所规定的言论自由及对国家机关和国家工作人员的批评、控告、申诉、检举等公民权利,就这样被拆空了!这样的情形,在美国无疑会被诉诸司法,受到法院的合法性审查;而法院最终的审查结果,肯定是认定这些限制言论自由的规范性文件违背宪法第一修正案而归于无效。

很遗憾,我国没有一个独立的、具有足够权威性和公信力的司法裁判体系。法院不会,也没有能力对种种限制言论自由的规范性文件和行政机关的种种决定、命令,进行审查。因此,《宪法》规定的公民权利和自由,也就无从得以救济,进而归于消灭!

一个国家,没有独立的司法,就只能徒有法律而无法实现法治,徒有宪法而难以实现宪政。没有独立的司法,公民的自由和权利就不可能得到保障!没有司法的保障,以公民言论、出版自由为支撑的舆论监督,也就险象环生!网民发帖被抓、记者采访被打、报道问题被拘传、被网上通缉、被治罪等等事件的频频发生,以及媒体、记者不时因报道某些问题被惩罚,等等现象,也就不可避免!

健康舆论监督文化的支撑

当然,舆论监督的健康运行,还需要健康的舆论监督文化予以支撑。在这种文化中,人们持有保障舆论监督得以健康运行从而促进社会良性发展的正常心理、观念、意识、思想、习惯、行为。在健康的舆论监督文化支撑下,国家机关和国家工作人员对公权力来源于人民因而始终对人民保持谦卑恭敬:他们会耐心听取人民的意见和呼声,无论是正确的还是错误的,而不会闻过则怒,甚至用人民赋予的权力来惩罚批评自己的人民。人民则将监督政府和国家工作人员作为自己的责任,始终警惕政府和国家工作人员对权力的滥用和对公共利益的侵害,热心公共参与;人民群众之间,彼此对他人的权利和自由保持着尊重和敬畏心,理性而克制。媒体则始终坚持为公众服务而不为私利驱使,也不为权势所驱使,始终坚持职业的原则和尊严……

一种文化的发育和形成,不是一朝一夕的事。但维护公民的言论、出版自由及对国家机关和国家工作人员的批评、控告、申诉、检举等宪法权利,保障舆论监督,需要的是国家践行法治的决心,还有公民为权利而斗争的勇气和信心!而这也正是促进舆论监督文化形成的外在力量。

来源:南风窗
作者:周泽(作者为北京问天律师事务所律师,原中国青年政治学院副教授)

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