2010年8月12日

林达:并不轻松的转变――美国宪法第十二修正案二百周年启示

2007-4-4

2004年是美国大选年,美国的选举制度渐渐为世人所了解,见仁见智,贬褒不一。2004年也是美国宪法第十二修正案200周年。在美国宪法200多年来的二十几个修正案中,第十二修正案通常被看成是早年对总统选举方法的一次技术性订正。在政治学研究中,对第十二修正案的研究相对较少,争议也较少。究其原因,大概用得上中国的古诗:"不知庐山真面目,只缘身在此山中",热衷于宪政研究的美国人大概并不觉得第十二修正案还有什么稀罕的地方,他们已经习惯了。当我们今天站在美国之外的政治现实中,拉开距离来看美国宪法第十二修正案,它在政治史上的意义,恐怕对我们更有意味深长的启示。

一,一个可以原谅的缺陷

众所周知,美国联邦政府的权力结构,是在1787年费城制宪会议上,一锤定音,总体设计而成的。费城制宪会议从五月开到九月,是一次争论非常激烈的会议。争论的本质是国家权力的性质,权力的种类,权力在道义上的来源,以及由此而决定的未来政府权力的配置。说来说去其实就是,把权力放在什么机构和个人手里。在上下纵向上,权力重心是下降得接近底层民众,还是上升到精英阶层;在横向功能水平上,权力是集中一点,高效一点还是分散一点,互相制约更多一点。这些问题是后世各种政治理念的核心,但是在费城制宪会议上,这些理念冲突却是经过变形,以地区利益不同的形式出现,也就是以大小州之间互不信任互相戒备的形式出现。于是,著名的费城制宪会议是否有成效,命悬一线地取决于大小州之间最终能否达成协议。制宪会议开始后的一个多月,主要就围绕这样大小州在联邦政府结构中的权力配置,即所谓比例代表制还是相等代表制的分歧。分歧之深,冲突之烈,使得会议数度面临流产。到7月中旬,最终采纳了在比例代表制和相等代表制之间的折衷方案,才达成了所谓"伟大的妥协"。从7月17日开始,会议变得顺畅起来,因为最困难的分歧已经得到弥补。

"伟大的妥协"是大州和小州之间的妥协,因为那时人们的眼睛里看出去,大州和小州的利益相差甚大,分歧在所难免。然而,如果与会先贤们现在还活着,他们很可能大惑不解:他们当初预料的大小州矛盾,并没有出现。此后两百年里,从来没有一次冲突和危机是在大小州之间形成的,大小州甚至从来没有形成哪怕是不正式的利益阵营。也就是说,当年对大小州利益的矛盾,显然是过虑了。可是,"伟大的妥协"依然是伟大的,它的意义在于,它在新生的共和国还没有成形,议会党派政治还没有出现的时候,以几乎是虚无的大小州矛盾为剧本,围绕政治岐见和妥协这个永恒的宪政命题,给自己作了一番演练和彩排,为后人提供了一个样板。

达成"伟大的妥协"以后,原来悬而未决的问题,一个个得以解决。到九月份时,宪法基本成形,这才讨论到联邦政府行政分支的单一首脑,即总统的产生方式。我们现在所能看到的,全世界几乎所有国家总统或总理的选举产生方式,那个时候都还不存在。费城会议的与会者没有先例可以引为参考。一开始有人提出,让参议院选出一个总统来,因为参议员是精英中的精英,似乎没有人比他们更合适来推选出一位行政首脑。这一方案却可能让权力无形中更为集中,使得共和国演变成贵族制,这种风险,让与会者忧心忡忡。如果行政首脑由几十位参议员推选,则参议院必定在某种程度上控制了行政分支。他们担心几十人的参议院会很统一,一致地选出一个他们信得过的人,这个人和这几十个参议员,就控制了这个政府的两大分支。此外,由于参议院是采用大小州相等代表制的,由参议院来选总统,大州会认为权力不平衡。

综合这些考虑,费城制宪会议设计了一种大选举团制度来选总统。大选举团的成员由各州立法议会派出,以体现美国政府的联邦体制,即美国总统是各州主权基础上的联邦总统;各州大选举团的人数,等于该州在联邦议会的参议员和众议员人数之和,以体现"伟大的妥协"所达到的大小州权力的平衡;大选举团成员不能是已经在联邦立法和行政分支担任职位的人士,以避免联邦立法议会对行政首脑的影响,体现权力的分立。

各州派出的大选举团选举总统,将会出现什么情况呢?对此,费城制宪会议的与会者并没有可靠的经验。他们知道一开始的选举是可以预测的,大选举团会选出乔治。华盛顿将军当总统。但是以后呢,谁能得到众望所归?那个时候,在他们头脑里,有志于当总统的人跑出来公开竞选,自卖自夸,这是完全不能想象的,这和他们古典政治理想不符,和绅士的道德规范不符。由于缺失现代选举的提名和竞选程序,他们根据自己对人性的了解,预料来自各州的大选举团的投票将非常分散。很可能大家都选本州的人,结果是谁也达不到半数票。因为票数必然分散,因此他们设想的大选举团投票结果,必然成为可能的总统人选的提名过程。于是宪法规定,如果大选举团投票结果,得票最多的人票数过半,则成功当选总统。如果都不过半,则由联邦众议院在得票最多的五人中,以一州一票的方式决出总统。

正因为他们设想大选举团投票将非常分散,而且为了防止都选本州人,所以宪法作出了一个现在看来很奇怪的规定:每个大选举团人可以投两张总统票,其中至少一张必须投外州人。最后得票最多且过半数的为总统,得票次多的人为副总统。如果都不过半数,让众议院来决出总统,让参议院来决出副总统。

这样一套闭门造车的方案,看起来很烦琐复杂,其实真切地体现了当年费城制宪会议上,众人的惶惑。他们没有经验可以借鉴,却对权力的自我膨胀,自我集中,以及权力的腐败倾向深感疑虑。他们就像一群赌徒,到了孤注一掷的时候,犹犹豫豫地不敢把赌注都放在一个地方,生怕一出手就输个精光。在总统选举制度上,他们把产生总统的权力这儿放一点,那儿放一点,内在的逻辑却非常简单:他们既要防止自己亲手制造出一个国王,也要防止后来人变成一个贵族集团。

可是,就是这样忧心忡忡设计出来的总统副总统选举制度,特别是两张总统票的选举法,后来被证明是美国宪法的一个缺陷。

二,这个制度缺少了什么?

两张总统票的规定,现在看起来有点奇怪,似乎别出心裁,当初的逻辑却很简单,他们要选出的总统副总统,要德才皆备,而德与才虽然说起来不简单,就具体的人而言,却是可以衡量和比较的。这种衡量和比较,就像一杆秤一样。而他们设想的大选举团人,都是和他们一样,是古典政治状态下的绅士,每人心里的这杆秤是一致的。也就是说,虽然德才标准可能很复杂,但是当它经过衡量比较,变成大选举团人手里的选票的时候,却不会截然相反,不会自相矛盾。古典政治理想下对人的评价,是单向度的,一端是好,另一端是坏。大家评选出来,最好的当总统,第二好的当副总统,很简单也很明确。在这样的德才标准下,是不需要竞选的,相反,那个时代有可能当总统的人,选举前都要谦虚地待在家里,或者公开表示自己并无意担任如此"力不胜任"的重要职位。

1787年费城制宪会议上的美国政治道德,还是古典共和主义的理想道德,特别看重个人的美德良知,特别忌讳拉帮结派。托马斯、杰弗逊说,费城制宪会议是一群半神半人在开会。制宪会议上虽然争论激烈,却没有形成固定的派别或小集团,并没有
"物以类聚人以群分"。围绕以汉密尔顿为首的集权派,和以梅森为首的民主派,并没有形成党派,因为党派或宗派为古典政治道德所不取。正因为制宪会议上没有拉帮结派,所以个人在会议上的观点言论和投票可以完全自主。没有派别的压力,这才可能没有阻力地改变自己的观点,否定自己曾经说过的话。这样,一开始四分五裂的观点,才可能通过对话渐渐达成妥协和协议。可以说,费城制宪会议成功的一个最重要原因,就是与会者没有形成派别。而这一点,是出自于当时所有与会者的古典共和主义的政治文化。在那个时代的绅士们看来,不管出于什么理由的拉帮结派,都是可耻的。而在完全没有派别的状态下,个人的德才是可以比较,可以衡量的。如果允许拉帮结派,对德才的衡量标准就不同了,这种政治文化就岌岌可危,所以当年的立国先贤特别忌讳台面下的拉帮结派。

1789年,制宪以后第一次选举。不出众人意料之外,乔治。华盛顿将军以大选举团的全票当选总统,约翰。亚当斯得票第二,当选副总统。1792年第二次选举,乔治。华盛顿再一次全票当选总统,约翰。亚当斯当选副总统。约翰。亚当斯很快发现,宪法没有授予副总统以实权,他这个副总统其实空有抱负。严于律己的亚当斯成功地扮演了扶助和帮衬总统的角色。而在华盛顿亲手挑选的内阁里,财政部长亚历山大。汉密尔顿和国务卿托马斯。杰弗逊在政治理念上的矛盾,很快就浮出水面。以亚当斯和汉密尔顿为首的联邦党,和以杰弗逊为首的共和党,渐渐形成,并且在美国政府的政策上,发生尖锐冲突。

短短几年,事情起了质的变化。和费城制宪会议上的观点冲突不同,在华盛顿内阁中的冲突,具备了现代议会政治中,政党对立的迹象。托马斯、杰弗逊和汉密尔顿相继职。华盛顿总统在完成第二届任期前,在报纸上公开发表"告别演说"。在告别演说中,他仍然谆谆告诫同仁,要警惕派别的毒害。伟大的华盛顿,是美国古典政治时代的最后一人。随着他的告别,绅士们的时代结束了。

1796年,第三次大选,仍然是一次没有竞选活动的大选。得票最多的是约翰。亚当斯,当选总统;得票第二的是托马斯。杰弗逊,当选副总统。这个结果,看起来非常自然。他们两人都是美国革命时代的重要人物,一起参加了起草独立宣言的五人小组,并且是亚当斯力荐杰弗逊执笔。独立战争期间,他们都被派出使欧洲,两个家庭有长久的友谊。杰弗逊夫人去世后,他的女儿带到欧洲之初,一度是请亚当斯夫人抚养的。他们两人都是美国革命的功臣,都有在本州和华盛顿内阁里执政的经验,都符合绅士的标准。在衡量德才的标尺上,他们两人排在一起,是最自然不过的了。

可是,在他们当选之前,他们对治国理念和执政方略的分歧已经浮出水面。这种分歧已经扩散和深化到全国的政治层面,亚当斯仍然坚持古典政治的理想,尽量避免党派活动,却仍然成为联邦党人的象征,而杰弗逊组织了反联邦党的共和党,成为共和党的领袖。联邦党秉承华盛顿总统的方略,强调建设一个有效率有权力的中央政府,强调稳定,强调法律和秩序。而共和党人却担心,这样的中央集权,是在向君主集权制度倒退,是对美国革命的反叛。于是,当1796年大选举团选出两位绅士老友担任总统副总统的时候,这一对总统副总统却在治国理念和执政方略上,处处南辕北辙,针锋相对。

这时候他们个人气质脾性的不同也显现出来了。亚当斯是北方马萨诸塞州人,恪守宗教信仰,遇事稳重克己,强调经验,是一个现实主义者。而杰弗逊是南方弗吉尼亚人,崇尚启蒙理性,追求科学和智慧,遇事热情浪漫,是一个理想主义者。在内政上,亚当斯要三权分立下的联邦集权,要稳定;杰弗逊强调各州主权,要民主;在外交上,亚当斯偏好英国,反感法国革命;杰弗逊厌恶英国,赞扬法国革命。在他们执政过程中,最大的、最持久的危机是如何避免对法战争,可是,在具体政策路径上,他们的观点截然不同。

必须说明的是,此处我用的"集权"和"民主"都是中性词,没有贬褒之意。美国的立宪本身,可以说是联邦主义的结果。所以,美国最初的三届总统由联邦主义者担任,是非常自然的事情。这最初十二年政治上的稳健、经济体制上的建设、外交上的避害趋吉,包括此后联邦主义者对司法独立的建设,成为美国的立国之本。没有这稳定的十二年,就没有后来改革进步的二百年。

就这样,大选举团按照宪法的设想,选出了两个原以为最理想的人当总统副总统,却没有想到,这一对总统副总统岐见如此之深,根本无法合作。副总统杰弗逊大部分时间都待在家里。按照杰弗逊的脾性,他自然不是在家静养。他没有放弃自己的政治理念,没有忘记自己的使命,他脑子里想的是,怎样反对他认为错误的政府走向,也就是说,反对总统。可是这个制度还没有理顺政治家和反对派的关系。

三,第一个体制内反对派

在美国历史上,托马斯、杰弗逊是一个意味深长的人物。从他在独立宣言一开头写下"人人生而平等"的时候起,他就一直呼吁美国政治的进一步民主化。尽管美国革命那一代人都认同,权力的最终来源是人民,政府的权力是人民授予的,但是到了实际管理一个国家的时候,权力总是从上到下发生作用的。杰弗逊在独立宣言中写下,统治者的统治,是必须经过被统治者同意的,在现实政治中,他也总是更多地站在被统治者的立场上来作出呼吁。

从华盛顿总统开始的十余年联邦党人执政时期,对初生的美国非常重要。在联邦党人的政策作用下,经贸所必需的财政信用得以建立,艰难地展开了外交活动,一个联邦制大国的政治框架构造起来。初期制度建设的总趋势是稳定和集权,为美国作为一个国家,打下了坚实的基础。而身为国务卿的杰弗逊却对这种趋势十分忧虑。尤其是他强烈反对财政部长汉密尔顿的经济政策。身为国务卿,他对当时欧洲最大的事件,法国大革命,和两位正副总统的看法严重分歧。这些使得杰弗逊在华盛顿总统时期,成为内阁中的反对派。可是,他还必须恪守绅士的行为规范,既然身在内阁,就得尽职守。当他感到自己的政治理念使得自己呆不下去的时候,他只能主动辞职。

他的辞职是必然的。他事实上处于当时执政者的反对派立场上。等到他当选为亚当斯总统的副手的时候,他对自己的反对派角色已经明确。古典共和政治在不可阻挡地向现代党派政治转变。反对派,反对党,已经及时地登上了美国的政治舞台。不幸的是,1796年的第三次选举,依照宪法规定,还是老式的选举,它把执政者和反对派分别选成了总统副总统。表面上的规矩,还是古典的绅士规矩。杰弗逊的反对派角色必然很尴尬:他要反对,却还不能明着反。

1798年,对法战争的形势变得严峻,尽管没有宣战,海上的冲突却时有发生。这时,联邦党人占多数的国会,通过了一系列针对战时紧急状态的法案,其中的"外国人和反颠覆法",被普遍认为是利用战争形势,压制反对派言论的立法。亚当斯总统签署了这一法案。这是美国历史上唯一针对新闻媒体和民众言论的法案。根据这个法,骂政府骂总统是要坐牢的。杰弗逊认为,这是和美国革命的理想背道而驶,是不能容忍的。

可是,当时的联邦最高法院的对"违宪"立法的司法复审权还没有建立起来。也就是说,还没有建立起反对派就国会立法进行司法申诉的渠道。杰弗逊和詹姆斯一起商讨,只能分别起草反对这一联邦立法的文稿。詹姆斯把自己的文稿送到弗吉尼亚州议会,这就是弗吉尼亚决议。杰弗逊的文稿更为激烈,他却拿不出手,因为他名分上还是副总统。副总统用如此激烈的文字来反对总统,不仅会变成政治危机,也为绅士所不取。他只能通过私人关系,悄悄地把自己的文稿送到了那时被看作偏远地区的肯塔基州议会,在州议会通过,这就是肯塔基决议。这两个决议,是反对派从州的层面,来对联邦政府的立法表示抗议。

可是,从州立法来对抗联邦立法,又会带来法理上更大的隐患。这个隐患是在司法复审权和联邦司法权威建立起来之后,通过司法判定消除的。可是,在当时,这两个迫不得已出现的反对联邦立法的州决议,确实反映了在美国建国初期制度尚未健全的时候,政治反对派的尴尬处境。

1800年,第四次大选,这是一场现代意义上的选举。由于政党已经形成,竞选活动就是顺理成章的事情了。尽管古典遗风犹存,候选者本人并不出面竞选,但是政党参与,利用报纸宣传自己一方,攻击对方,笔仗打得硝烟滚滚。选举结果,亚当斯落选,象征着政党政治正式替代了古典政治的传统。反对派托马斯、杰弗逊当选为总统。

联邦党人的华盛顿总统和亚当斯总统,基本上都是古典政治中人。可是,民主政治的发展有着它自己的规律,你不可能打开潘朵拉的盒子,却只许仙女而不许妖怪跑出来。主要局限于绅士阶层的古典政治向现代政党政治转化,纵有万般缺陷,却是无可阻挡的历史转变。

四,1800年大选危机

1800年大选,是美国历史上第一次选举危机。杰弗逊和纽约州同为共和党人的伯尔,在大选举团投票中得票持平。按照宪法的原始设计,转由联邦众议院以一州一票决出总统。联邦众议院却也是投票持平,决不出来。最后,在经过了三十几轮表决后,已经退居民间但仍然是联邦党人领袖的汉密尔顿在众议员中活动,扭转僵局,表决出杰弗逊为联邦总统。伯尔担任副总统。这又是一对并不合作的总统副总统。

从1800年开始的杰弗逊总统时期,被称为杰弗逊民主时代。美国结束了建国初期的联邦党人集权阶段,在联邦党人构建的制度框架内开始了全新的民主化转型。反对派带来了新的观念,新的价值。反对派的上台,使得美国开始转上了一条新的路。所以,1800年的杰弗逊上台,也被称为美国的"第二次革命"。然而,不论是经济制度和政治体制,联邦党人和杰弗逊的民主党人的基本理念,其实都有一个重合的部分,这个部分就是《独立宣言》的精神和美国的宪法,这是美国政治制度的核心。

五,第十二修正案

1804年是又一个大选年。在年末大选前,鉴于1800年大选两位总统票数相同而久久决不出正副的教训,通过了宪法第十二修正案。第十二修正案规定,每个大选举团人可以投一张总统票,一张副总统票,而不再是两张总统票。这看起来是一次技术性调整,实际上却是在时代已经改变的时候,作出的一次重大转变。

从此以后,美国的选举法,从选两个好人当正副总统,变为选同一个政党的两个人担任正副总统。虽然在原则上来说,一个选举人仍然可以用一张票投甲党总统候选人,一张票投乙党副总统候选人,但是,把总统和副总统票分开之后,实际上大家都是按照党派配对投票,是一对正副总统候选人,在和另一对候选人竞争。他们的德才如何是另一个问题,然而他们的治国方略却可能有很大差别。

第十二修正案实际上承认,现代政治下,对领袖人物的要求标准,不是单向度的,不可能用一种统一的标尺来衡量。由于衡量标准的多元,得最多票者和得次多票者,不仅可能不是政治舞台上最接近的人,更可能是相差最远的人,是反对派。于是,
"反对派"就理所当然地在政治制度中有其一席之地,反对派和当权者的区别不过是一次投票时的票数之差而已。反对派不再是捣乱者的代名词,不再被看成敌人。所有政治家,既然有政治理念和治国方略不同,就互为反对派。任何政治家,都不过是他的反对派的反对派。

从此以后,美国的政治制度正式承认了反对派。反对党以正派角色,登上了舞台。政党逐渐开始有组织的活动,在大选年推出总统副总统候选人,展开竞选。在议会里,党派有组织地推出法案。美国的现代政党政治开始了,其标志就是第十二修正案。从第十二修正案开始,反对派成为美国不可或缺的一部分,成为民主制度的象征物:看一个制度是不是民主制度,最简单的办法就是看,在这个制度中,有没有反对派的合法地位。正如胡适所说,"反对党派的自由",是"近代民主政治制度的生死关头"。

就这样,两百年前,美国完成了从古典共和政治到现代政治的转变。以竞选和选举为核心程序的现代民主政治,呈现出其不尽人意的丑陋的一面:绅士消失了,政治家不可避免地政客化。但是,现在我们回过头来看这两百年,以十二修正案为标志的这一转变显然是不可避免的。正是有了这次转变,政治才成为有反对派参与的正规游戏,政治家和他的反对派的竞争,才使得民众有可能选择,才可能实现"统治者的统治是必须经过被统治者同意的"这一理想。而民众的选择权,成为对政界人物的最有效监督。

两百年的美国历史证明,反对派的参与,没有成为美国社会的动荡因素。相反,正因为有了反对派的合法的正式参与,才有了反对派为美国社会的开明改革,除旧布新提供的新思路新价值新政策新技术,美国才避免了老化僵化腐化,才一点点地顺应时代,变成一个强国。美国历史上的每一次重大改革,都是反对派发动的。在美国,没有害怕反对派的领导人,只有从反对派中崛起的政治家。

第十二修正案补上了费城制宪会议宪法的一个缺陷。反对派的正式出席,不仅使美国的政治制度获得了改革更新的活力,也形成了政治游戏的完整,从而使政治制度具备动态的稳定。事实证明,这种制度的稳定,使美国民众得益菲浅。从1804年第十二修正案开始,有整整六十年不需修宪。

来源:华夏快递

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