2010年7月3日

美国联邦政府雇员伦理守则

作者:Jianan
http://www.unicornblog.cn/user1/unicornblog/25057.html

最近在网上读到据说是一位著名的中国军事评论家的谈话,内容是关于中国政府机关的奢华与公款消费。这位对美国批评起来毫不客气的将军,讲到美国政府廉政情况时说:"美国是一个法治社会,它虽然在衰落,但值得我们学习的实在太多了。"

美国今后是一定会衰落的,至于现在是不是已经在衰落,要今后由历史来验证。而美国政府的廉政举措,虽然问题依然多多,走到今天这一步,还是挺不容易的。

中国有一句老话:万事开头难。办一件事情是这样,创立一个崭新的国家,组织一个廉洁的政府,或者用大家熟悉的话来说,叫做为人民服务的政府,就更是这样。

两百多年之前,美洲殖民地人民之所以要摆脱英国的统治,以武装抗争的流血方式争取独立,根本原因就是不满英国国王和议会对殖民地的盘剥,所以在打完仗、组织联邦政府的时候,特别在意限制政府的权力。美国的开国元勋们通过切身体验,明白了一个道理:一切掌握权力的人都有滥用权力的倾向。所以他们不但在宪法里对政府三个分支的职能加以明确规定,而且让它们之间互相制约。

在这个基础之上,美国联邦政府各个部门逐步建立起各自的伦理守则。

西方文明早期最知名的伦理规范是据传由希波克拉底于公元前400年左右创设的医师誓言。美国先贤继承了这一传统,联邦第一届国会制定的第一项法律,就是1789年6月1日由总统华盛顿签字生效的誓词法,具体落实宪法第六章的条款,规定国会参众两院议员以及各州的议员和官员如何宣誓就职。誓词内容虽然简单,但是包含的责任重大:"我,某某,郑重宣誓或确认(视情况选用其一),我会支持美国宪法。"

自此之后,美国以个人宣誓作为法律依据,对政府官员、军人直至平头百姓的行为加以约束,已经是大家都很习惯的事情了。电视上看到国会就某件事情举行听证会,请来作证的无论是政府高官还是公司首脑,第一件事情就是宣誓保证所提供的证词是真实的,是全部真相,而且只有真相(the
truth, the whole truth and nothing but the
truth)。法庭上当事人和证人也要做同样的宣誓,不管是一级谋杀罪名还是交通违章的案件。

外国人在获得永久居民身份五年之后,就可以选择加入美国国籍。对于某些人来说,可能存在一个心理上的障碍,就是加入美国籍必须要经过一道宣誓的程序,在誓词中有放弃外国公民资格及对外国的忠诚,支持和卫护美国宪法和法律,以及效忠美国、在法律要求时拿起武器保卫美国或从事非战斗性的军事服务等内容。所以,加入美国国籍是一件十分严肃和严重的事情。

我曾经陪同中国国家统计局一批官员访问美国人口普查局。我们都知道美国人口普查局所收集的资料当中可能含有公民的个人信息,所以法律对这些信息的收集、保管和发布有非常严格的限制,包括联邦调查局、税务局等政府机构都无权获取。我们当天交流放映的幻灯片有个别内容是不能公开的,于是要求所有参访人员都要签署一份宣誓书,发誓不得泄露所接触到的秘密信息,否则可能面临高达5年的刑期和(或)25万美元的罚款。而且在交流开始之前,大家都要跟随普查局的安全官员口头宣读誓词。来访的中国官员事后纷纷对我表示难以理解,认为这没有什么用处。其实,这真的是美国政府官员"为人民服务"时要承担的责任。

接下来我们将分类介绍美国联邦政府雇员伦理守则,包括行政、司法和立法三个部门。

除开神权和君权,现代政体无论分立与否,都包含立法、行政和司法三部分,其中的行政和司法机关有可能通过自身的职权直接获利,所以历来是最容易发生背弃公众信任、据公器而谋私利的种种恶行的政府部门。所以我们先从涉及美国联邦行政部门雇员违规的一个案例谈起。

美国军方空中加油机 KC-135从1957年开始服役,早在1990年代初就决定换装,空军后来将采购改为部分租赁,把这个100架飞机、230亿美元的生意给了波音。但是,自招标以来,有关波音公司不正当竞争的投诉就不断出现。特别严重、并引起执法机关介入的,是有人揭露波音第四号人物、首席财务官迈克尔?希尔斯(Michael
Sears)曾经向空军首席军需官达琳?德鲁扬(Darleen Druyun)允诺,等她从国防部离任后安排波音的高管职位。

进一步的调查发现,德鲁扬任职期间经手的大约400个采购项目中8个有问题,其中4个涉及波音。而且除了德鲁扬在2002年离开国防部、2003年初担任波音导弹防御部门副总裁之外,波音公司还雇用了她的女儿和准女婿。

调查结果导致2003年11月波音公司将希尔斯和德鲁扬解雇,首席执行官菲利普?康迪特(Philip
Condit)被迫辞职。紧接着年底国会冻结了国防部与波音的合同(后来在2006年初被取消)。

在希尔斯和德鲁扬分别认罪的情况下,2004年10月1日联邦法庭判处德鲁扬9个月刑期、5000美元罚款和150小时社区服务;
2005年2月18日联邦法庭判处希尔斯4个月刑期、25万美元罚款和200小时社区服务。由此引申的调查最后导致2006年5月15日波音公司与联邦司法部达成和解协议,其中包括根据刑事延期起诉协议波音向联邦政府支付5千万美元强制性罚款,以及5亿6千5百万美元民事罚款,总计6亿1千5百万美元。而且如果在两年之内,波音公司如果再次发生类似事件而不及时向政府报告的话,政府有权征收另外1千万美元的罚款。

直到今天,美国空军还在使用服役已经超过半个世纪的KC-135空中加油机。波音的新型KC-767空中加油机虽然已经少量销售给日本和意大利,但是真正的大头美国空军可能要到今年下半年才能在波音以及竞争对手欧洲空防与航天公司之间做出选择。

在这个案件审理过程中,适用的法律是美国法典第18篇第208章。它禁止行政部门(包括独立机构、首都华盛顿市政府和美联储)雇员以官方身份介入与其本人经济利益相关,或与之有关联的个人或组织的经济利益相关的特定事务。

该法条对什么是官方身份,哪些是有关联的个人或组织,特定事务如何界定等都有详尽的规定。

有关联的个人包括雇员的配偶、未成年子女和生意合伙人,雇员在其中担任官员、董事、合伙人或员工的机构,雇员有意或有安排要加入的机构的人员。上述案例中,德鲁扬有意在离职后加入波音公司,希尔斯作为波音的最高层管理人员之一,做出了安排让德鲁扬获得波音的职位,德鲁扬就不能够介入与波音公司的采购招投标有关的事务。但是她不但没有依法回避,而且还利用职权,做出了对波音有利的安排,将采购改为租赁(后来因为有关方面的质疑,变为80%购买,20%
租赁),提高了合同金额,按照检方的说法,是她离开国防部之前给波音的"最后赠礼"。

接下来我们将介绍联邦政府雇员行为监管机构。

(后记:据《新京报》6月17日报道,人大财政经济委员会副主任、人大常委会预算工作委员会主任高强16日接受采访时透露,将公开中央部门预算。他还强调,不仅要公开预算,更重要的是改革公务用车制度,严格控制公款出国和公款接待,进一步严肃财经纪律。看来,前一篇博文提到的那位敢言的将军军事评论家的访谈,还真的激起了一波涟漪。)

对美国法典第18篇第208章的详细内容有兴趣的读者,可以参阅"美国政府伦理办公室"的网站(英文):http://www.usoge.gov/laws_regs/regulations/5cfr2640.aspx

本篇介绍美国联邦政府行政部门雇员行为监管机构。

对美国联邦政府雇员行为的监管大致有两个层次:外部监管和内部监管。外部监管最重要的机构是国会授权设立的政府问责局(Government
Accountability Office,
前身为审计总署),它根据国会参众两院的指示以及有关法律的规定,对行政部门的经费使用进行监督、调查和审议。

总审计长虽然是由总统提名,但是需经国会听证、投票批准,而且任期15年,以求尽可能减少审计工作受到行政权力干扰的可能性。

负责联邦政府内部监管的主要有两个机构,各部委的监察长办公室和政府伦理办公室。

发生在上个世纪70年代的水门事件,让人们认识到遏阻政府雇员违反职业操守乃至犯罪,最有效的手段是信息公开。于是国会在1976年通过了《政府阳光法》(Government
in the Sunshine
Act),在原来的《信息自由法》基础上,将政府需要保守秘密的事项限制在最小范围之内。接着在1978年分别通过法律:《监察长法》(Inspector
General Act)及其建立的12个监察长办公室;《政府伦理法》(Ethics in Government
Act)及据此建立的政府伦理办公室。

目前,美国联邦政府的15个部和其他机构一共设有69个监察长办公室(Office of Inspector General,
OIG),负责受理对雇员贪污受贿、滥用职权等行为的举报,以及其他管理方面弊病的调查处理。为了保证该机构不受行政干扰,其职权特别是人事和预算都相对独立,而且各部和重要机构的监察长需要总统提名参议院同意任命。监察长常常就重大问题提出措辞严厉的报告,如本部门管理失职、合同管理不善以及违规行为等问题。里根总统曾经声称,他所任命的监察长个个都比"垃圾场的狗还要凶"。

有一个监察长办公室受理的典型案例,当事人为国内资源部负责鱼类和野生动物保护以及国家公园的助理副部长朱莉?麦克唐纳。她曾经多次更改濒危物种项目现场科学家呈送的报告中的数据和结论,导致本来应该列为濒危物种的鱼类漏列,从而有利于土地开发商和有助于实现布什政府的政策目标。2006年10月,科学家关注联盟(Union
of Concerned Scientists)对此进行投诉,国内资源部监察长厄尔?德瓦尼(Earl
Devaney)在2007年3月提交调查报告,认定麦克唐纳多次违反了联邦行政法规(Code of Federal Regulations,
CFR),在国会就此举行听证之前,麦克唐纳迫于公众压力于2007年5月辞职。

至于政府伦理办公室(Office of Government Ethics,
OGE),则是一个规模相对较小的机构。刚建立的时候它附属于人事管理办公室(Office of Personnel
Management),到1988年国会立法将其独立出来。它的主要任务是管辖行政部门员工的行为规范,包括收受礼品、财务利益冲突、寻求就业过程中和离职后发生的违规、滥用职权、职务范围外的违规活动、个人财务公布等。

举例来说,联邦行政法规规定除非特定情况,下级不得给上级、或工资低的不得给工资高的雇员送礼。所谓特殊情况包括,价值不超过10美元的实物礼物;在办公室大家一起分享的食品;与其他受邀者一同享用的家庭派对等。

我们在本系列第二篇博文中谈到的国防部空军军需官德鲁扬与波音飞机公司财务总监之间,就德鲁扬离开国防部之后可能的就职问题达成默契,而她同时还在负责处理与波音有关的空中加油机采购,是违反职业伦理的典型案例。再加上还掺杂了对波音的利益输送,就构成了刑事犯罪。

我们还将继续举例介绍美国司法和立法机构的伦理守则。

四 法官守则

美国开国元勋视司法独立为立国之本,在宪法中单列一章(第三章)规定联邦法院的设置与运作。其中说明联邦法官只要"行为良好即应保持其职位"(shall
hold their Offices during good
behavior),重点放在除非有不良行为,否则"即应保持其职位"上。只要未经国会投票――众议院弹劾、参议院定罪,不能罢免法官。开国至今两百多年,只有10名联邦法官被罢官,而且其中没有一个是最高法院大法官。人们通常信任法官的人品素质,所以长期以来,除了国会的弹劾程序,美国没有一个专门衡量法官是否"行为良好"的准则。

直到1924年,这种情况才有所改变。美国律师协会(American Bar Association,
ABA)在那一年颁布了一份历史性文件――《司法伦理守则》(Canons of Judicial
Ethics)。起草这份文件的是威廉?霍华德?塔夫脱(William Howard
Taft),他当时担任ABA的司法行政和程序委员会主席,同时还是联邦最高法院的首席大法官,在这之前担任过总统(第27任),是美国唯一一位高居过三权中两权之首的人。

ABA制定这个守则和美国历史上一起臭名昭著的假球案有关。1919年芝加哥白袜队8名球员在美国职棒大联盟总冠军赛中串通作假,故意输球,由赌球庄家付给酬金。假球丑闻曝光后,对职业棒球的声誉造成灾难性打击。为了恢复公众对职棒联盟的信心,各球队老板联名请求凯耐索?
兰迪斯(Kenesaw Landis)担任职棒大联盟总干事。兰迪斯当时还担任美国联邦北区法院资深法官,他不负众望,在他的协助下,职棒联盟重整旗鼓,面貌焕然一新。但是,美国律师协会却认为兰迪斯作为联邦法官,同时兼任民间组织职务,有利益冲突之嫌,于1921年对他进行申诫。兰迪斯因此在1922年3月辞去联邦法官职务,接下来就有了管辖法官行为的守则。

美国法官几乎全部是律师出身,所以律师协会的规章制度也是法官所要遵守的信条。具有约束力的是各州的律师协会,全国性的
ABA主要是起指导作用,所以1924年的《司法伦理守则》用词较为中性,很多条款特别是序言,表达的是一种愿望,不具约束力。尽管大多数州的律师协会或最高法院采用它作为法官的守则,或参照它起草自己的规则,但是它的先天不足一直受到业内人士的批评。

1972年ABA改写了《司法伦理守则》,重新定名为《司法行为守则》(Code of Judicial
Conduct)。它借用了原守则的主要内容,从原来的36条精炼为7条,语言明确,可操作性大为增强。到1990年再次修订为5条,改掉了可能引起性别歧视的用词。ABA颁布的《司法行为守则》最新范本为4条,现在美国联邦和各州均以这个70页长的2007年版本为基础,制定各自对司法从业人员具有法律效力的守则。

ABA的《司法行为守则》范本第一条强调司法独立是法治的基石,公众对法治的信心建立在法官坚守司法独立、诚信和程序公正之上,作为法官应该参与建立、维护和执行严格的行为标准。

第二条对法官在履行职务时何谓公正、称职和严肃认真,包括法外活动、外部影响、司法回避、公正对待涉案各方、陪审团指导、对外发言、违规举报和其他司法行政职能等做出详细规定。

第三条进一步明确各种可能造成利益冲突的回避事项。例如不得参与无关的政府部门活动,不得兼任政府、慈善机构、宗教团体等职务,不得任职律师和担任受托、仲裁和调解人,对法官参与经济活动、收受礼物和财产申报等也有详细规定。

第四条基于独立、公正和诚信的原则,严格禁止法官和其他司法从业人员参与政治和竞选活动,不得为政治组织募捐或捐款、担任职务、发表讲话、支持或反对候选人。并且对法官候选人或其他与司法有关的职务候选人如何参与竞选活动做出严格规定。

近代美国法官和司法从业人员被裁定违法最严重的是小沃尔特?路易斯?尼克松(Walter Louis Nixon,
Jr.)伪证案。尼克松(和担任过总统的尼克松没有亲属关系)律师出身,参加过美国空军,1968年被约翰逊总统提名担任密西西比州联邦南区法院法官,1982年升为首席法官。

1986年尼克松的一个生意伙伴费尔柴尔德(Fairchild)的儿子涉嫌走私大麻,该案在州法院审理时,尼克松答应了费尔柴尔德的请求,向州检察官、也是他的一个老朋友求情,最后案件不予起诉。当联邦调查局和司法部官员询问尼克松时,他矢口否认自己卷入这个案件,因此检察机关诉于联邦大陪审团,而尼克松对大陪审团做出同样的否认,被大陪审团裁定犯了伪证罪,后来被判刑5年。

尼克松不但不服判决,而且拒不辞职,在狱中照领他的89500美元法官年薪。国会于是在1989年对尼克松提起弹劾。5
月众议院以417比0票通过弹劾,11月参议院以压倒多数裁定尼克松有罪,于是尼克松被免去法官资格,薪水停发。

本案在美国法律体系的重要性还体现在尼克松对国会的弹劾不服,向最高法院提起上诉,但最高法院于1993年以9比0裁决不予受理。理由是宪法规定弹劾权属于国会,最高法院的干预违背三权分立的宪法基本原则,而且国会有权对最高法院的大法官提起弹劾,如果最高法院可以干预弹劾案件的话,显然属于利益冲突。这个裁决对后来克林顿的弹劾案有一定的影响。

五 立法机构

美国建国之初,国会参众两院议员绝大多数出身富有,首届国会议员90%以上是律师、商人、农场主或地主。当时他们面临的道德伦理问题主要不是敛财图利,而是理念不同引起的意气之争。所以国会主管伦理的机构早期处理的有不少是属于肢体冲突和恶言相向案件,众议院的行为准则委员会(Committee
on Standards of Official Conduct)最早处理的3个案子都与此有关。

美国和法国在1798年到1800年进行了一场没有宣战的战争,亚当斯总统推动国会通过《侨民和煽动叛乱法案》(Alien and
Sedition Acts),凡是批评政府的言行可以定罪,判处罚款和监禁,导致发表反政府言论的报纸编辑被判刑。马修?里昂(Matthew
Lyon)是佛蒙特州的众议员,移民自爱尔兰。他反对亚当斯政府的政策,批评国会屈服于总统,当发生争论时,他先是朝另外一个议员吐口水,后来又发生别人用手杖打他,他用壁炉火钳回击的事件。第一次,行为规则委员会建议取消里昂的议员资格,但是全体会议表决不够三分之二多数。第二次则没有达到申诫所需要的多数票。

后来因为里昂批评总统"不停地侵吞权力"(swallowed up in a continual grasp for
power)而被法庭定罪,处以罚款和4个月监禁。但是众议院剥夺他议员资格的投票结果为49比45,依然没有达到三分之二。1798年的冬天身为议员的里昂是在严寒的佛蒙特州监狱里度过的,但是选民们赞赏他敢于坚持自己的信念,选他连任议员。1799年2月,当里昂出狱时,大批民众前去迎接,高举国旗陪着他在寒风中步行20公里回家。

但是随着时间的推移,代表民意、相对而言不太容易有权力寻租行为的国会议员也开始出现滥用职权的现象。从19世纪初期的选举舞弊到南北战争前后的各种腐败案件,使得国会行为准则委员会加强了对议员涉及钱财风纪的管理和监控。

今天美国国会的伦理守则成形于1958年众议院通过、参议院认可采纳的《政府服务伦理守则》(Code of Ethics for
Government Service)。

该守则一共10条。它首先强调忠诚的最高原则是忠于国家,而不是任何政府成员、党派或部门。不能因任何党派利益而违背宪法、法律和法规。拿了纳税人的钱不但要给纳税人努力干活,而且要提高效率。不得为特权或他人谋利,不得作出私下的承诺,不得直接或间接地与政府其他部门发生任何不符原则的往来,不得利用任何公务信息为自己牟利。对腐败行为要予以揭露。不辜负公众的信任,自觉坚持以上原则。

为了执行这一守则,国会还制定了一系列的具体执行细则,例如对收受礼物的规定。首先不得索要礼物,不得接受来自利益相关方的礼物,接受的礼物不得是现金或等价物例如股票或债券,每件价值不得超过50美元,从同一来源一年接受礼物总计不得超过100美元等。(见《众议院规则》25
5(a)(1)(B)和25(b);《参议院规则》35 1(a)(2)和(b),以及《美国法典》5 U.S.C. 7353
(b)(2)(B))

尽管法律和伦理守则有严格的规定,但是在各种诱惑面前仍然有人以身试法。近代美国国会成员破坏伦理准则和法律最为严重的一起案件,是来自加州的共和党众议员兰德尔?哈罗德?康宁汉(Randall
Harold Cunningham)的受贿案。康宁汉连续8次当选国会第50选区议员,在这之前曾经在空军服务20年,越战期间驾驶F-4鬼怪式战斗轰炸机屡建战功,击落敌机5架。战后担任海军航空学校教练飞行员。他从1991年投身政界,当选众议员。

在康宁汉担任众议院拨款和情报委员会成员期间,军火商MZM公司代表米切尔?韦德(Mitchell
Wade)在2005年6月以167万5千美元高价买下康宁汉位于南加州Del
Mar地区的住房,韦德接着就将该处房产挂牌出售,8个月之后将要价降为合理的市场价格97万5千美元。此外,康宁汉在首都实际上居住在一艘属于韦德所有的豪华游艇上,他只付游艇的维护费用。而在韦德买下康宁汉的房产之后,MZM公司就拿到了数以百万计的防务合同。

执法机关于2005年7月1日对康宁汉和韦德的住所以及MZM公司同时进行了搜查。调查结果显示,康宁汉不仅从MZM公司以变相方式受贿,而且还涉及其他收受礼物、佣金和逃税等犯罪行为。因为证据确凿,康宁汉于2005年11月在圣地亚哥联邦法庭认罪,以避免可能的无期徒刑。

我还记得当年在电视上看到康宁汉认罪后从法庭出来面对记者的陈述。他在妻子的陪伴下,神情憔悴,向曾经信任过他的选民们含泪道歉。电视解说员说,已经64岁的康宁汉有可能会终老于联邦监狱。

2006年3月,法官考虑到他的从军和其他公众服务之后,将检察官建议的10年刑期减为100个月(8年4个月)。法庭还宣布没收他价值225万美元的住宅和将近200万美元的现金和其他财产。康宁汉要求服刑前允许他同91岁的老母亲见上可能是最后的一面,但是被法官拒绝。

今天,有一部分国会议员和民众认为,国会自己的伦理机制无法完成监督任务,建议由外部人士组成立法机构的行为监督委员会。但是因为这样的解决方案需要由国会立法,所以可以想见会是困难重重。

来源:雾谷飞鸿

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