2010年2月18日

胡星斗:中国清廉指数下降,如何继续反腐败?

据英国媒体近日报道,著名反腐败组织透明国际最近公布了《2009年全球清廉指数》调查报告,报告显示新西兰、丹麦、新加坡、瑞典、瑞士是世界上最廉洁的国家,索马里、阿富汗、缅甸、苏丹、伊拉克则是最腐败的国家。

中国今年排名79,比去年下降了7位,得分3.6.10 分为高度清廉,0 分为极度腐败,中国的得分偏低。另外,中国香港今年以8.2分排12位,台湾和澳门分列37和45位。

一方面,中国大陆反腐败的力度越来越大,中央不断掀起反腐风暴,仅今年就有12名副部级高官落马,无数的厅级处级干部栽倒,但另一方面腐败也愈演愈烈,范围从政府界、经济界向教育、学术、文化、慈善、寺庙、儿童、少年等领域和群体大幅度渗透,腐败金额一路攀升,腐败被查处的概率越来越低,腐败方式不断花样翻新,腐败越来越生活化、家庭化、正常化。

同时,腐败窝案、串案频繁发生,凸显了买官卖官、权钱交易、官官相护、编织庞大权力网的腐败特征。


郴州市原市委书记李大伦、市纪委书记曾锦春受贿案,涉及黨政干部110余人;安徽阜阳中院先后三任院长被判入狱,仅2005年,阜阳中院还有两名副院长、十余名庭长、副庭长被查处;湖北襄樊前市委书记孙楚寅案牵出官员70余人,其中 “一把手”30余人。

目前,中国大陆的腐败呈现隐蔽化、间接化的倾向,影子腐败(利用自己在任时期的影响力荫庇他人或者为自己的将来铺路)、期权腐败(钱权交易,未来兑现)、裸官腐败(配偶子女全在海外,一人在国内做官,资产不断转移海外)、软腐败(不是直接进行权钱交换,而是接受各种服务、好处、艺术品等)、性贿赂、二奶腐败等越来越严重。

湖北省政府原秘书长、荆门市市委原书记焦俊贤,通过床上“培养”干部,甚至把三陪女培养到了市开发区的副局长宝座上;安徽宣城市前副市长赵增军,在担任县长时对小情人许诺:“小乖乖,你年轻又有文化,我要把你从床上培养到主席台上,让你当乡里的一把手,当县妇联主任。”果然不久,他的小情人就当上了乡黨委书记、县妇联主任。

令人关注的是,关键岗位腐败、国有资产腐败、失职渎职腐败比起小偷小摸式的个人贪污造成人民财产的损失要大得多,一些官员乱投资、乱上项目,普遍没有象样的獨立的可行性研究,政绩工程、书记工程、形象工程大行其道。

苏州市原副市长姜人杰分管城建、交通、房地产开发等十三个领域,同时兼任第二十八届世界遗产大会常务副总指挥、苏州城市建设投资发展有限公司董事长、苏州市高速公路建设指挥部总指挥,是名副其实的实权派,权力集中于他一人而没有监督制约,他受贿逾一亿多人民币。河南省三任交通厅厅长曾锦成、张昆桐、石发亮“前腐后继”,云南昆明三任规划局长,相继倒台,皆因实权太大。安徽省副省长王怀忠有名言:“只要你能搞出政绩,就算你能,能上。但关键不是让百姓看到政绩,要让我(领导)看到政绩。”为了政绩,王怀忠胡乱决定投资3亿2千万元修建“国际机场”,阜阳的工人、农民、教师每人都被摊派了数百元的机场建设费,但机场建成后,没有客流,被迫关闭。

广泛为人民诟病的是挥霍公款、三公消费的“广义腐败”、“大腐败”,它们极大地消耗了国家财力,使得民生维艰。可以说,公款腐败不除,中国的现代化无望。

学者一般认为,中国的行政成本、加上三公消费(公款吃喝、公款购车用车、公款出国旅游)占财政支出的三分之一以上。而日本仅为3%以下,西欧4~5%,中国是先进国家的10倍!所以,中国没有钱投资民生,没有钱搞教育、医疗,没有资金用于社会保障。虽然近三四年这些情况有所变化,政府做了大量的改善民生的工作,但三公腐败仍然没有得到有效的遏制。比如现在基层公车基本都是索纳塔、捷达、飞度,甚至丰田霸道,近一两年,公车很多都换了新的,不再用红旗。公车私用基本全面失控,费用可以随意报销。地方上的人即使再有钱,都说:“我的车比不上公车”。

司法腐败、监督部门腐败则摧毁了社会正义和良心,劳教腐败、信访腐败、看守所腐败、黑监狱等动摇了弱势群体的信念。

陕西律师蒋允茂根据自己20多年的办案经历,出版了《律师手记》,书中说:“如果评判那些结案,公正的判决不会超过一半”!审判中往往是“一审偷偷摸摸乱判错判,二审稀里糊涂维持原判(我又没有得你好处,凭啥给你主持公道),一些法官不要法律,一手遮天”!“法院里执法犯法已经不是个案问题,而是常态,现行法律规定:合议庭獨立判决案件,如果合议庭认为不能决定的应由院长提交审判委员会讨论决定。可是实际上却是这样的,所谓的合议庭往往是一名案件承办人另加两名凑数的审判员或者陪审员,从形式上满足法律规定的人数,真正决定案子判决的则是案件承办人、庭长和主管副院长!正因为这样,所以庭审成了走过场,法庭上不解决任何问题,解决问题则在法庭之外!在中西部的许多法院里,以至律师代理案子根本就不需要出庭,需要的是在下面找案件承办人、庭长和主管副院长以及提交材料!试问:这是现代意义上的司法吗?连中国传统历史上的行政司法混为一谈都不如,因为那时官员还需要升堂问案,直接与当事双方见面啊!可是,今天的法院里庭长和主管副院长在听汇报判案子!在这样的现实下,还谈什么司法?还谈什么公平与正义?法院的公信力又如何建立?”(《先搞成司法,再谈司法改革!》)

湖北省某县“信访之家”聘任的“中国首位信访调解员”刘贵琴,为民请命,在访民中享有威望,被判处1年半有期徒刑,罪名是“非法持有国家机密文件”。而所谓非法文件只是一个印发的通知,在网上也可以查到,竟然成为“非法持有”。县公安局的人说:这是上面压下来的,我们也没办法啊?谁让她一直要跟政府过不去?一个人的问题解决了不就行了,该知足了,现在出事了谁都担不了。

内蒙古通辽市科尔沁区政府聘下区内所有的律师为区政府常年法律顾问,以此要求律师们不得再为“民告官”提供法律援助,以堵塞民告官之路。

如今,特权腐败、一把手腐败、土皇帝滥权、公权私有化直接威胁到中央政权,中国有苏丹化、碎片化之虞。一些土皇帝为了作威作福,鱼肉百姓,极力打击举报者、揭露者、记者。

陕西省志丹县4名科级干部因编发、传播涉及县领导的短信——“十个工程九个自己干,他是清官还是贪官”等而遭免职,还有两人被逮捕,一人被刑拘。安徽省五河县第一中学的教师,因不满上级指定任命校长,编发手机短信给县里有关部门领导,结果被拘留、罚款。重庆彭水县秦中飞因一首“沁园春”触怒县领导而被捕入狱。

部门立法、官员立法、自我立法、自我设租、自我授权的立法腐败比较严重,监督部门缺乏獨立性。自我加薪、自我得利、自我评判、自我调查、自我监督成为体制上的痼疾,如果不能够改变,反腐败无异于缘木求鱼。

深圳龙岗区“舞王”大火,一会儿检察院工作人员说在陈旭明家查出现金千万元,总资产过亿,一会儿又说只有6万元,按照6万判刑。老百姓对于当地执法部门的公正性表达了怀疑。

三鹿毒奶粉消息一出,当地政府和调查部门马上宣布,问题出自奶农,与企业无关。后来,如果不是事情闹得太大,可以预料,三鹿会安然过关。

湖南郴州老人彭北京提出与当地法院院长决斗的挑战书,风靡一时,引起了当地领导的重视,但上级部门仍然只是听取下级官员的汇报。彭北京感叹,除非案件引起了最高层的重视,否则解决无望。

对待群众上访案件,上级官员都是这样处理的:只听取下级官员、施害者的汇报,没有獨立的调查,因此,问题大多不可能真正地解决。

另外,教育腐败、学术腐败,成就了蔚为大观的腐败文化,凸显了某些中国人的精神糜烂与道德崩溃。

中国自然科学的最高学术权威机构——中国科学院最近发布了世界上首个《国家健康报告》,竟然睁眼说瞎话,在其中的全球医疗卫生健康“国家责任指数”排行榜中,将中国名列第一,美国居倒数第一位。让人们领略了什么叫“学术无耻”、什么叫“向权力献媚”,中国的学术已经彻底沦落为权力的奴仆,完全粉碎了人们心中本来尚存的对于自然科学研究机构的尊敬与信心。

中国的腐败如此严重,迫切要求加强预防腐败和建立现代反腐败制度,制定清除腐败的可行措施,促进廉洁廉价政府的形成,弘扬清廉清新的文化。

现代反腐败制度必须针对中国特色的人情文化、关系文化、后门文化对症下药,探讨符合中国实际的可行的能够操作的解决办法。中国社会本质上是人治社会、官本位社会、特权社会,也是谋略社会、无规则社会,中国人把腐败生活化了,对腐败习以为常,而痛恨腐败往往是由于自己没有机会腐败而造成的心理失衡。在中国,即使通过正常的途径能够办到的事,人们的第一反应仍然是托人、找关系,惟恐被人取代。人们走路,也喜欢踏草坪,走捷径,人们普遍的没有规则意识,就像中国武侠、中国工夫,神秘莫测,暗器毒器防不胜防,套路拳路数不胜数。而且在中国,守规则的成本极高,不守规则的成本极低;守规则,人们讥笑为“迂腐”,不守规则,人们赞赏为“有手腕”;贪官,就像臭豆腐,闻起来臭,吃起来香,大部分人只要有权力,都会贪,只要不过分就行;清官,就像彗星,千百年来人们延颈相望,但很少出现,因为在官场,清官很快会被淘汰出局。

所以,中国反腐败的关键是改变人治文化,确立规则意识,建立法治秩序。

在建立现代反腐败制度方面,主要是建立“三阳光”、“三监督”制度。所谓“三阳光”,即阳光行政、阳光财政、阳光财产:“三监督”即新闻监督、公众监督、人大监督。

何谓阳光行政?阳光是最好的反腐剂,路灯是最好的警察。黑箱操作、暗室政治是造成腐败的最根本的原因。因此,反腐败首先要实行阳光政治、阳光行政。

所有的法律、规章、做法要通过报刊、电视、网络等传媒公开,或者通过公告栏、办事指南等形式公开。办事程序、办事时限、承办部门和人员、办事结果、收费情况、廉政规定、监督办法、责任追究措施等都要公开,对于一些事关人民群众利益的决策事前要听证、公示。要把政务公开列入干部考核的范畴,同时设立市民投诉中心等外部评价和监督机制。

公共物品尽量采取集中采购、招标投标的方式,为了保证招标投标全过程的公正性、防止陪标、围标、串标、以低价中标然后高价签合同、买通评标专家、评标委是采购方代表而不是随机抽取的专家、采购机关自收自支、回扣腐败合法化等问题,有必要成立獨立的招标监督委员会。在发达国家,一切政府采购都必须经过议会的同意,然后公开招标投标,在网上公布违规违法者的黑名单,取消其若干年内参与投标的权利,甚至绳之以法。

学者估计,由于行政不公开、行政限制和过多的审批,中国的国内生产总值每年损失20%以上;由于暗箱操作、官员庇护、一纸文件而瓜分国有资产、形成行政性垄断,每年造成约5000亿元的腐败额。

何谓阳光财政?所谓阳光财政,就是要建立现代公共预算制度和公共财政制度。也就是说,公共财政的决策、资金的流向、使用的程序都应当是公开的,人民或者是其授权的代表(议员或人民代表)可以进行监督、质询、问责、弹劾,未经纳税人同意的征税是不合法的。纳税的标准、国家的财政预算和支出也必须经过纳税人代表的同意,公共财政的预算必须详细地列出每一项开支的具体情况,没有列入开支预算的项目,不能够开支,列支的钱不得挪作他用。职务消费必须规范化,接受民众的监督。

在中国,各级人民代表大会应当掌管钱袋子,拥有财政预算决算的审批权。同时,应当立法推动财政公益诉讼制度的建立,也就是说任何纳税人只要有证据,都可以对浪费公共资金的现象、对“三公” 消费提起公益诉讼,美国和日本都有这样的制度,追回的资金一部分用于奖励起诉者。

目前,各级政府的财政已经集中在财政局,民众可以通过专门的软件查询;国家也应该鼓励人民查询各个单位的原始凭证,或者通过网络查询各种公用支出如招待费、燃油费、私人费用财政报销、公车私用的问题等,让人民直接监督官员的消费问题。

何谓阳光财产?所谓阳光财产,就是建立官员财产申报、公开的制度。曾经有人大代表多次提出“关于建立黨政官员财产公示制度”的议案,全国各界反响强烈。但是据报道,97%的官员对财产申报、公开持反对的立场。2008年,新疆阿勒泰地区出台《关于县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》,据调查,阿勒泰地区也有七成的官员反对这一制度。

其实,在西方如今相当廉洁的国家,早在两百多年前就开始探索和建立阳光财产制度。1766年瑞典公民就有权查阅官员乃至首相的财产与纳税状况;1883年,英国制定了世界上第一部财产申报的法律——《净化选举,防止腐败法》。

许多发展中国家,自上世纪九十年代以来也相继建立了阳光财产制度。韩国1993年开始了“阳光运动”,墨西哥2003年实施《信息公开法》, 越南2007年颁布了财产申报的法令。

中国1995年出台了《关于黨政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,2001年颁布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。但是,这些规定的权威性不够,不是法律;可行性、可操作性很差,没有实施细则,没有稽查核实的手段,没有后续监督的措施,所以,这些规定注定会流于形式。

以后,中国要建立集财产实名、申报、公开、监督于一体的制度。一是财产实名登记制度,公民的所有财产包括存款、股票、房地产等都必须以真实姓名持有;二是财产年度申报制度,公民特别是官员每年都必须申报收入和全部财产;三是财产公开制度,官员不仅要申报财产,而且其财产状况要在媒体上向社会或者所在地区公开;四是监督制度,如果官员申报不实,公民可以举报,有关方面依法查处。

为何要加强新闻监督?新闻自由是腐败的天敌,没有新闻自由的国家必然腐败泛滥,实现了新闻自由的社会迟早会形成廉洁的政府。有人反对这个观点,认为印度、俄罗斯、台湾都拥有了新闻自由,其媒体大部分私有,但是仍然腐败不堪。的确,新闻自由并不能单独起作用,也不能马上带来清廉,可是随着丑闻的不断曝光,司法制度的不断完善,这些国家和地区最终会变得干净。也就是说,这些国家和地区走在了通往廉洁政府的正确道路上,而没有新闻自由的国家其腐败永远也不可能得到治理,反腐败只是一句自欺欺人的口号,而现实情况恰恰是:越反越腐败。

透明国际组织早有断言:在反腐败的诸多措施中,新闻自由是最重要的;对于中国,关键是建立媒体民有、新闻自由、监督官员、保护公民的现代新闻制度。

如何加强公众监督?首先,中国要建立鼓励举报的制度,出台《举报人保护法》,避免举报腐败者被迫害打击的情况发生。

第二,中国要鼓励反腐败公益诉讼。所谓反腐败公益诉讼,也就是财政公益诉讼,也叫纳税人诉讼,任何公民只要有证据,都可以起诉挥霍公款、浪费公款的行为,起诉者可以分得追回的部分资金,作为奖励。在发达国家如美国、日本等都有这样的制度。日本东京都知事即东京市长石原慎太郎,因为住豪华酒店,乱支交际费,被东京一个区的议员起诉,东京地方法院判市长等3人赔偿40万日元。

以后在中国,老百姓只要掌握了官员贪污腐败、浪费公款、三公消费的证据,任何人都可以到法院起诉该官员,追回的资金拿出一部分奖励起诉者。

第三,中国要建立民主评议制度、民主选举制度、弹劾制度。对于官员的人品、业绩、廉洁情况,人民群众定期进行民主评议,以投票的方式确定评议结果,对于评议不合格的,一律免职;由选民投票选举出政务官,或者公推公选官员;对于选民不满意、失职、违法、腐败的官员,人民通过弹劾程序、责任追究制度让其下台。

如何发挥人大的监督作用?人民代表大会既是权力机关、立法机关,也是监督机构,因此,反腐败的重要途径是加强人大的监督职能。一是人大必须确实具有官员的选举权和罢免权;二是各级政府的重大决策应该提交到人大裁定;三是人大应当掌管“钱袋子”,财政预算决算、怎么花纳税人的钱都必须由人大决定,而不是官员说了算。官员的工资、国有企业负责人的薪水、对企业的财政补贴、对外赠款与援助等必须经过人大批准。

为了强化人大在审查财政预算决算与支出中的作用,人民代表大会制度必须进行重大的改革,让其名副其实,不再是官员代表大会。人大代表应当精简化、责任化、专职化、专业化,这样他们才有能力、有时间审查财政预算决算和支出。

国家兴亡,匹夫有责。探讨中国反腐败的途径,改变几千年的人治文化,建立现代反腐败制度,这是时代赋予我们的神圣使命。

2009-11-26

作者:胡星斗

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