2009年2月19日

民主进程台阶论――监督权,制约权,罢免权,选举权

摘要:在现实和理想之间架设一系列台阶,才能逐步实现理想。中国的民主化进程也许可以分解为几个阶段:实现监督权,实现制约权,实现罢免权,实现选举权。在每一步改革中,受益者的推进力量必须大于利益受损者的反抗力量,否则改革就会失败。建设民主制度不仅需要建设选举制度,还需要建设新的政治文化,消除根深蒂固的"清官"和"明君"情结。

不清廉的吏治是当下的现实,清廉的法治是我们的理想。我们希望早日实现理想,但天天只讲理想是不够的,还应该在现实和理想之间设计和建造一系列台阶,可以使我们逐步走近理想,最终实现理想。

我在答一个读者时说:"民主是树上的桃子,你如果想叫中国老百姓跳起来去摘,那么要告诉他们弹簧板在哪里;你如果是想叫中国人爬上去采,那么要告诉他们梯子在哪里;如果你主张把树砍了,那么你要告诉他们斧头或锯子在哪里。"

在计划经济年代,计划经济是当时的现实,而市场经济是当时的理想。如果当时直接说:"我们从明天开始取消计划、完全搞市场经济!"肯定是不行的。理想和现实之间有着巨大的距离,无法一步跨过去。于是,政治家们在计划经济和市场经济之间设计了一系列台阶:

"有计划的商品经济"

"以计划经济为主,市场经济为辅"

"计划经济与市场经济有机结合"

"国家调节市场,市场引导企业"

"社会主义市场经济"

经过三十年,终于从"计划经济"的底楼,一步一个台阶登上了"市场经济"的二楼。

政治改革同样如此。全面普选、新闻自由,可以看做是民主政治的终极理想。但要登上"民主政治"的三楼,也需要设计和建造一系列台阶。

中国的经济改革,最大的障碍是意识形态,因为党的宗旨是反对私有制的。因此,经济改革的每一个台阶都必须有一个大家能够接受、反对者能够容忍的名目或说法;每一步都必须名正言顺。幸亏马克思说过"商品经济"这个概念;也多亏邓或其幕僚的机智,用"资本主义也有计划",来反证"社会主义也可以有市场",为"市场"这个概念正了"名",之后,搞市场经济的"言"才顺了起来。

中国的政治改革,最大的障碍是既得利益者。因此,政治改革每走一步、每上一个台阶时,造成的利益受损者在数量上、在能量上必须少于、必须弱于受益者,或者整个大环境不利于受损者反抗,或者受损者难以采取联合行动,而单独出来反抗,未必能够引来他人的全面跟进和支持,反而自己成为众矢之的;或者使受损者报有侥幸心理,认为自己可能躲过一劫,全身而退,因此不参与其他人组织的反抗。总之,受损者经过算计之后,确定跳出来反抗得不偿失,于是选择忍受和让步。只有这样,这一步改革才可能向前推进。

任何改革,如果不能解决好利益受损者的反抗这一问题,那么多半是要失败的,即使这一改革是非常必要的、非常正当的。一项事业,即使它是顺应历史潮流的,但如果没有处理好具体的细节,它仍然可能走向失败。

因此,中国的民主化进程应该分阶段进行,每个阶段的目标是不同的,例如分别是:

争取和实现监督权(民众可以利用网络和传统媒介监督官员和政府),

争取和实现制约权(民众可以对官员和政府的工作进行评议,提出意见和建议,可以提出批评),

争取和实现罢免权(民众评议不合格的官员,或民众意见很大的官员,党委和政府(或人大)应该通过法定程序进行罢免,并追究相应的责任,加以相应的惩处),

争取和实现选举权(政府官员不阻挠民间人士参加基层人大代表的选举活动,不阻挠合法的竞选宣传,不阻挠人大代表行使自己的法定权力;人大代表专职化;适当扩大人大代表的直选范围;党内外人士可以平等地竞选政府官员职位,……)。

(以上仅为笔者目前的粗略猜想,其中参考了现实情况和他人的观点和建议)

各个阶段依次先易后难,前一个阶段为后一个阶段创造基础,提供前提条件。

获得和行使对官员劣行的监督权障碍最小,因为贪污腐败本来就是错误的,既不符合基本的道德规范,也不符合党章国法;当事人自己也觉得理亏。实际上,民众已经开始通过管制最松的因特网对官员进行监督,例如揭露官员"抽高级香烟"、"戴高级手表"、"公费游美国赌城"、"建造豪华办公楼"等等。官方也没有封杀此类监督行动。

网上的监督没有被封杀,使传统新闻媒介如报纸开始有胆量谨慎地跟上来。毕竟这些新闻能够吸引大量读者,为报纸带来直接的经济利益。电视的步伐比较慢。但我们不必着急。

第一阶段的监督使中国的官员逐步适应被民众监督的感觉,即使浑身不舒服,他们也不便于公开反对。因为反对者必然是屁股不干净者,反而会暴露自己,引来暴风骤雨般的"人肉搜索",本来不为人知的劣行反而暴露出来。中国有句俗话:"枪打出头鸟",相信没有贪官愿意做这样一只傻鸟。

进入第二阶段时,除了继续监督和揭露官员的劣行,可以正式或非正式地在网络上发起对政府某项具体工作的评议,例如对春运工作、火车票销售方式的评议,可以对"火车票实名制"进行调查,征集支持者和反对者的签名,把分散的百姓诉求,汇聚成一个醒目和庞大的数字(支持实行实名制的比例和人数),促使政府和铁路部门下决心实行火车票实名制。

对政府的评议可以逐渐制度化,例如由对具体项目的评议逐渐演变为对政府日常工作的评议,由不定期进行逐渐演变为定期进行,由单纯在网络上进行逐渐演变为传统新闻媒介也来参与发起,由民众自发进行逐渐演变为由当地党委或政府或人大出面组织。

即使被评议的官员心里一百个不高兴,但他们难以公开拒绝民众的评议,因为这意味着自己将成为一只"出头鸟"。即使党不喜欢民众的评议,也难以采取激烈的封杀行为。因为党的宗旨本来就是"为人民服务"、"批评和自我批评"。如果封杀民众评议,那么就意味着连表面文章都不要了。

当然,在评议过程前后,当事官员可以为自己进行辩护,例如指出火车票实行实名制在技术和经济成本上有很多问题。随后全社会可以平等地进行讨论。

也许最终讨论结果是:实行实名制,虽然增加了铁路部门技术上的麻烦和额外的操作成本,但大大减少了大量民众长时间排队的成本,消除了民众被倒票黄牛剥削去的超价损失,因此对于社会整体来说,是有利的。为了弥补铁路部分的损失,政府可以在财政上对铁路进行一定的补贴,或减免一定的税收;或对实名制进行一定的调整,例如仅在客运高峰期实行实名制,在进站人流拥挤、上车时间紧迫时,仅进行随机抽查,而不是百分之百地核对旅客姓名。

第二阶段为第三阶段创造了基础。民众评议中得分很烂的官员,谁还敢大力保护?恐怕是要连夜商议决定"丢卒保车"了。当然,这种罢免应该通过法定的程序。例如政府官员(包括公检法首长)的罢免,最终应该走一下人大的程序;党内职务的罢免或党内处分,应该通过党内的相应程序;追究法律责任时,应该通过正常的法律程序,并且允许当事人为自己辩护,或聘请律师为自己辩护。

民众评议和罢免权的实施可以提高官员贪污腐败的成本,对官员有事前的警示作用,可以大大降低他们对贪污腐败收获的心理预期,减少贪污腐败的现象。对于减少行政开支、提高政府工作效率,也是有利的。

前三个阶段为进入第四个阶段创造了条件。中国的人大代表目前在区县一级实行直接选举。但民间人士极少报名参与选举,成功案例更是凤毛麟角。其原因一方面是官员阻挠非指定人士的参与,另一方面是中国民间缺少适应民主政治的政治人才。

前三阶段不仅能够形成对官员和政府的牵制,同时也能培养民众的民主素养和政治理性,掌握政治知识,积累政治经验,使中国民间逐渐出现一批擅长现代民主政治的政治人才。另一方面,经过前三阶段,"监督和制约"在中国社会已经形成常态,那些阻挠民间人士参加选举的官员将心存畏惧。此时,民众行使选举权的内在前提和外部环境才基本具备。

以上仅仅是一些粗略的假想,即使真的能实现也可能需要漫长的时间,需要持久而巧妙的努力。整个过程可能出现很多意想不到的困难,可能会被打断,可能会有反复。也许还需要更多的过渡性台阶。当然也不排除存在其它更好的阶梯系列。

民间自下而上的努力是必要的,官方自上而下的推动则能够大大加快中国的民主化进程,但也应该采取阶段性的做法。

2008年的最后一天,新疆阿尔泰地区五十五名初任副县级干部的财产申报表在当地廉政网上公布。

值得注意的是"初任副县级干部"中的"初任"两个字。也就是说"现任"官员可以暂时不公布自己的财产。显然,这一做法可以大大减少官员的对立情绪。因为想升官的人在升官前,是最软弱的,任何一件小事都有可能毁了他们的仕途,所以他们此时也是最逆来顺受的。因此,拿他们开第一刀,是最容易下手的。而一旦迈出了官员公布财产的第一步,其他人再反对,难度就提高了,因为他的反对本身就说明他有问题。所谓"万事开头难",舆论就是因此而高度评价了中国最偏远贫穷小县的这个举措。

除了规定新官员必须预先申报财产,其它阶段性的举措还可以有:先不要求全国所有官员申报和公开自己的财产,但中央政治局成员可以先申报和公布自己的财产;先不要求每个官员都申报财产,但想申报的官员可以自愿申报并公布;等等。

实际上,财产申报制度的前期台阶已经在全国悄然铺设了。官员申报收入已经在很多政府机关里实行了。当然,现在只是申报收入,而不是申报财产,申报结果也不对外公布。即使在新疆阿尔泰,申报的财产数字也是官员自己单方面提供的,没有经过法律授权的机构进行核实。

这些情况反映了这个制度还不完善,还有很多问题,但如果因此而大力指责,并一概否定为"欺骗",也是不妥的。从台阶论的角度看,这些不完善的做法,恰恰是实行官员公布财产制度的必要台阶。没有这些台阶,申报财产制度将一步都迈不出去,也许永远无法实行。我们可以想象,如果立即要求全部现任官员完全公布自己和直系亲属的财产、提供的数据必须经由独立的社会审计机构认证,将会遇到多么剧烈的抵抗。

政治是很复杂的,在必要时不得不耐心地等待量变引起质变。如果一说起"民主",脑袋里只有"选举"两个字,那就还不能算是一个合格的政治家。

应该把民主化进程看作是一个民族发展和进步的历史阶段。民主化进程不仅仅是建立一个民主制度,更不仅仅是建设一个选举制度,它还涉及到民众和精英的思想建设和观念转变,涉及到建设一种适合民主政治的文化,只有在适合民主政治的土壤上,才能生长出健康的民主之树。实际上,民主化进程也是整个民族的一个进步过程。

中国人有着根深蒂固的"清官"和"明君"情结,往往把希望寄托在"大救星"身上。很多人渴望回到毛时代,很多人呼吁最高当局主动修改宪法,都反映了这种情结。

人有个特征:"距离产生美":对于遥远的事物,只记得好的部分,而忘记坏的部分。例如:在校学生极少有不骂所在学校的,但毕业后都会怀念母校。

计划经济中物质极度匮乏,纹革中文化极度匮乏,人没有独立思考的自由。但是随着时间的流逝,这些被很多人遗忘了。他们只记得那时没有腐败。实际上,那时的官员不必腐败,因为他们的物质和文化享受远远超过老百姓。只是由于信息的闭塞,老百姓不知道罢了。

中国有句成语:"刻骨铭心"。不妨理解成:只有经历过刻骨之痛,才可能牢记惨痛的经验教训。纹革后中国不再搞阶级斗争、全力发展经济,就是对纹革"刻骨"之痛的反弹。

中国还有句成语:"好了伤疤忘了痛"。纹革过去了,物质极大地丰富了(虽然分配得不公平,还被洋人骗去不少),文化极大地丰富了(虽然其中有很多垃圾),思想自由了(虽然发表还不自由),于是很多人忘记计划经济和纹革之痛了。

现在,贪官们造成民众巨大的损失和痛苦,民众上访无门,举报无果,叫天天不应,叫地地不理,就是在"刻骨":刻民族之骨,用巨大的伤痛使中华民族彻底抛弃两千多年来根深蒂固的"清官"和"明君"情结,真正地树立起"从来就没有什么救世主,一切都全靠我们自己"的思想观念。

湖南郴州企业家彭北京历经十余年,损失了数千万元,走过了所有体制内路径,仍然无法为自己讨回公道,最后公开向两个贪官发出决斗挑战,愿以五十五岁老年之躯,和这两个壮年法官在郴州市中心的广场上决一死战。在网络时代,在航天时代,在人民共和国诞生六十周年大庆之年,一个与共和国首都同名的老百姓被迫用最古老的冷兵器来讨回公道,这是多么的悲壮,也是多么的悲哀。

实际上,在中国的法律体系中,法官是由人大选举任命的,只要郴州市人大组成调查小组,搞清楚事实之后,通过法定程序罢免这两个法官就可以了。包公式的"清官"千百年才出一个,而人民自己就可以制造出无数个能够代表人民利益的市人大。

政治的复杂性还表现在操作性的细节上。

有一位年轻的律师,打算参加区人大代表选举。但有关方面在提名截止前一天才通知他。他连夜找人提名,匆忙上阵,但很快还是被"协商"掉了。

在国际贸易中,有这样的概念:"技术性贸易壁垒","非关税壁垒",指的是:进口国在法律上无法拒绝进口,不能以高额关税阻挡进口,于是采取一些技术性的手段,增加出口国的麻烦或成本,企图使它们自己知难而退。日本曾指定某个很偏远的海关,作为某种商品的入关海关,美国出口商不得不先把货物长途运输到那里,过关后再长途运输到实际销售的城市。

"只提前一天通知",就是一种阻碍民间人士参选的"技术性壁垒"。这是坏事。但是我们应该从中解读出另外一个截然不同的信息:官员们没有正当的理由拒绝民间人士参加选举。否则他直接拒绝你就可以了:"法律上没有这样的规定",更或者他直接叫警察把你抓走就可以了。

所以,"技术性壁垒"的存在恰好说明这条路是通的,恰好说明他们没有其他手段可以阻止你。

针对技术性壁垒,可以采取相应的技术措施。例如平时就积极为选区民众维权,使他们认识、了解和支持自己。那么,即使来不及找到足够的人提名自己,自己无法被列入初步候选人名单,或列入后却被"平衡"掉了,那么选民在填写选票时,也会否定正式候选人,而在"另选其他人"一栏中写上你的名字,使你当选。

这位律师还想散发竞选宣传材料,但被官方制止了,借口是法律条文里尚无这样的规定。但如果选民早就了解自己,即使不能散发材料也没有关系,因为这些竞选纲领早就贴在选民的心里了。

政治是不用讲客气的,要把法律用足。例如中国人大法律规定:有十人以上提名就可以成为初步候选人。但这"十人"只是下限,人多也可以。如果有一百人提名,或五百人提名,甚至更多,那么该候选人就会在初步候选人名单里排得很靠前(一般是按照提名人数来排列),甚至排行第一,此时官方要把你从正式候选人的名单中"平衡"掉,就比较困难了。毕竟现在官方还没有和民众翻脸,必要的颜面还是需要的。

当然,在选举中还会遇到很多其它困难,例如计票时搞鬼等等。在一次业主委员会主任的座谈会上,一位把自己的工作干得有声有色的女主任说:"在开始做事情之前,不要把困难想得太多。"的确非常精辟。现在很多人,没有相关法律时呼唤法律,法律有了却又强调各种困难,为自己不去实践寻找理由。

这位退休妇女的话,应该能够使很多青壮年男人感到汗颜。

(2009年1月14日)
作者:黄佶

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